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開征房地產稅 必須要註意體制匹配問題

2018-03-13 07:16:24 21世紀經濟報道  趙燕菁
趙燕菁(廈門大學建築與土木工程學院、經濟學院和王亞南經濟研究院雙聘教授)
趙燕菁(廈門大學建築與土木工程學院、經濟學院和王亞南經濟研究院雙聘教授)

  從本屆全國人大會議的議程看,開征房產稅已經基本上在政治上形成共識並作為改革的目標寫入具體文件。作為一種國際社會普遍征收的稅種,各國房產稅均有一些共性的制度性安排。但財政部副部長史耀斌所指出的那樣,中國有中國的國情,要從中國的國情出發來合理設計房地產稅制度。首要的問題就是推出時機問題,過去幾年土地使用權續期的討論,是試行這一稅收的最好時機。由於土地使用權是分別到期的,試行對社會的衝擊也會是局部的,有利於在實行過程中不斷完善。待到大部分土地使用權到期,財產稅制度也就水到渠成。但相應的缺點就是在長過渡期裏,現金流生成較慢。特別是在初期,很難起到主體稅種的作用。制度轉換期的“現金流缺口”會迫使政府繼續依賴一次的土地收益覆蓋經常性的公共服務成本。

  另一個更大的難點,就是在地方政府一級要面對稅負的“集體共識”問題。在美國,房地產稅是直接稅,納稅人能明顯感受到稅負痛苦。房地產稅的稅基由政府評估,在評估技術低下的條件下,常造成評估價值與市場價值差異較大和稅負不公。更重要的是居民能較容易對地方政府發揮影響力,所以房地產稅在美國是受到批評和爭議最多的一個稅種,“曾經被納稅人公認為最壞的稅種”。當缺乏“集體自願”共識機制時,房地產稅很容易成為社會矛盾的根源。

  美國歷史上曾屢次爆發針對房地產稅的抗稅運動。最為著名的就是加州 13 號提案(Proposition13)和馬薩諸塞州2號提案(Proposition2)。1978 年加州政府通過的13 號提案,包括將房產評估價值增長上限定為 2%,限制通脹帶來的稅基增長;對房地產征稅,須獲得議會 2/3 以上的多數同意等。結果導致加州這一美國最富的州面臨破產的危險。“2 號提案”是馬薩諸塞州的房地產稅限制法令的名稱,其主要內容是限制本州各自治市的房地產稅收增長,1982年正式生效。包括對當地房地產稅實行稅率最高封頂(2.5%),房地產稅總量限制(年增長率不能超過 2.5%) 等。由於無法通過政治程序達成共識,房地產稅的稅率就無法獲得,最終房地產稅就會形同虛設。同在麻省的坎布裏奇,由於麻省理工學院的醫藥和創投企業帶來巨大稅收,使得該地的房地產稅不到一河之隔波士頓地區的一半。這給我們以啟發——如何利用間接稅與直接稅、非稅收入與稅收的替代性。

  所以房地產稅模式看似簡單易行,有現成的模式可循。但實際上卻由於和現有制度存在體系上的內在衝突,特別是在成文法系下,操作難度極大。美國“宅地法”成功,是由於土地出讓金轉房地產稅是直接轉直接稅。實際的政策啟發意義在於,是否能找到一個土地使用權轉間接稅續期的模式?如果能夠設計一個機制,通過土地使用權續期,降低企業的成本,其效果等於為企業減稅。企業競爭力增加如果轉化為地方政府稅賦的增加,就可以間接為城市公共服務提供持久的稅源。這也就是所謂的“第三財政”——國企。

  新加坡是一個可參考的模式。在新加坡所有住宅均按當年價值繳納10%的附加捐,但房屋所有人若為新加坡公民、永久居民或在新加坡登記並營業的公司則可免納。如果住宅是 6 樓以上的公寓建築時,其所有人不論何種身份均可免納附加捐。如果將新加坡視作一個城市,其收入來源對房地產稅依賴遠小於美國和其他發達國家城市政府。新加坡政府之所以可以較少依賴房地產稅,一方面是可以依賴一般國家中央稅種消費稅和個人所得稅,更主要的是依賴最大的收入來源公司稅。新加坡高達87%的居民居住在政府組屋,自住住宅免稅,所以可以極大地降低本地企業最主要的成本支出項勞動力。較低的成本,又吸引更多的企業來新加坡發展。

  強大的國有企業和主權基金(如淡馬錫)在減少政府對直接稅的依賴方面也起到很大作用。淡馬錫公司以控股方式管理著23家國聯企業(可視為其子公司),其中14家為獨資公司、7 家上市公司和 2 家有限責任公司,下屬各類大小企業約2000家,職工總人數達14萬人,總資產超過420億美元,占全國GDP的8%左右。作為對政府投資的回報,公司稅後利潤的一半上交財政部。1989年,新加坡發展水平和我國今天城市處於類似階段,國立新加坡大學的3位經濟學家曾對全新 500家最大企業(包括國有和私有)進行了調查,發現國有企業、外國跨國公司和本地私有企業的平均利潤率分別 28.8%、7.3%和2%。國有企業的效益明顯高於私有企業。國企利潤(紅利)成為政府稅收之外的另一項現金流來源。這部分收入越高,對稅收的依賴就越小,政治上需要讓渡的權利也就越少。

  正是基於間接稅為主的收益模式,使得新加坡保持市場經濟國家最少的政治爭議和最高的市場效率。中國的存量制度和新加坡類似,有共識政治和強政府習慣,使得間接稅模式很容易和本土政治模式兼容。只要能設計出“用腳投票”而不是“用手投票”政府間競爭機制,就可以避開直接稅+政治爭議的傳統模式,走出一條適合中國的經濟道路。間接稅模式在中國最大的問題,就是城市間人口的自由流動。如果不能將公共服務免稅對象同間接稅貢獻掛鉤,這個模式就會像發達的福利國家那樣走向破產。

  一個可行的思路,就是將城市土地使用權免費續約同自住且在本地繳交“五險一金”掛鉤。凡是不符合這一條件的,土地使用權續期就采用房地產稅模式。凡是參與本地企業經濟活動(“五險一金”)而沒有其它住房的,均可享受土地使用權無償續約。按這樣的模式續期,和現有制度兼容性好,社會風險小。但前提是企業必須有足夠的競爭力。有多少城市能做到這一點,還需要進一步評估。

  “第三財政”模式中的“國企”並非傳統意義上的“國企”,甚至不是淡馬 錫類似的“國企”。只要大眾可以通過股份參與分紅,私人企業也可以視為廣義國企的一種。還可以采用公眾基金方案。比如可將城市化 1.0 階段壟斷土地一級市場的做法移植到資本市場。所有上市企業都必須有公眾基金(如社保、養老等)保薦。公眾基金按上市價購買原始股並在企業優先分紅。這一方案既可以避免對企業加稅(政府甚至可以對有公眾股的企業定向減稅),也可以減少對房地產稅的依賴。通過這一制度,可以重建政府-企業-居 民間的關系。通過全民擁有資本,體現中國經濟制度“社會主義特色”。

  管理學大師彼得·德魯克曾對通用汽車總裁威爾遜說:“如果養老金賬戶裏的錢被投資到股票市場,那麽過幾年之後,這些工人將成為美股企業的擁有者”。威爾斯答道:“正應該如此。”到了1960年,養老金和工會擁有數以十億計的資金,成為華爾街的大玩家。美國的實踐表明,通過資本市場獲得現金流可能是比房地產稅更加“無痛”且與現有體制相匹配的收益來源。(文章僅為作者個人觀點)(編輯 李靖雲)

(責任編輯:陶海玲 HF003)
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