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新《民促法》實踐落後於預期 民辦學校何去何從?

2017-11-12 08:12:12 經濟觀察報 

  (原標題:新《民促法》實踐落後於預期,民辦學校何去何從?)

  11月7日,新《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)正式迎來修訂通過一周年的日子,此刻,距離它正式實施已兩月有余。

  然而,這部以民辦學校分類管理改革為核心的法律,卻沒有帶來預想中的結果——成為民辦教育的歷史轉折點。目前也僅有安徽、遼寧兩個省份發布了指導意見稿,且政策的整體實施情況落後於預期。在分類管理制度具體實施細則尚未明晰的過渡階段,觀望仍是目前民辦學校的普遍態度。

  新舊之變

  新《民促法》的出臺,第一次明確了民辦學校與民辦學校教師的法律地位,納入教師的管理範圍,強調了營利性和非營利性民辦學校進行分類管理,新政的出臺無疑為中國民辦教育註入了一針強心劑。

  盡管每一項重要政策的出臺對於我國民辦教育而言都會顯現巨大的影響,但是在具體執行層面卻表現得步履維艱。

  “新《民促法》中的分類管理制度最早是從2010年開始醞釀,去年才正式頒布。中間經歷了一個漫長曲折的歷程,因為專家們的意見難以統一。”北京華樾教育研究院副院長陳長河向記者回憶道。

  陳長河是浙江溫州民辦教育綜合改革文件的主要起草人,曾在2015年參與國家新《民促法》的修訂。據他回憶,在《民促法》修訂過程中,專家們對分類管理制度的爭議主要集中在三個問題上:什麽是非營利性民辦學校、義務教育階段能否設立營利性民辦學校、分類管理改革是否設定過渡期。

  在舊《民促法》中,非營利民辦學校被定義為“民辦非企業”法人單位,允許獲得合理回報。修訂後的法律則不再出現“合理回報”的字眼,並規定“非營利民辦學校”不能獲得辦學收益和辦學結余。“當時有一部分人認為這樣劃分會導致民辦教育倒退,另一部分人則認為按照國際慣例,‘非營利’就是沒有回報。”陳長河說。

  分類管理是新舊《民促法》的核心之變。在原來的《民促法》中,由於民辦學校長期以來的公益性辦學導向,所有民辦學校都被視作“非營利性”屬性,並且可以獲得合理回報。

  然而,究竟何為“合理回報”?民辦學校的法人屬性和產權歸屬是什麽?這些問題都處於模糊的地帶。

  在舊《民促法》中,民辦學校陷入“非驢非馬”的尷尬境地,新《民促法》的最大目標便是給予民辦學校清晰的身份地位,取消“合理回報”制度,確立“分類管理”制度。

  而在專家們一輪輪的爭執過後,“能否獲得辦學收益與辦學結余”被確定為營利與非營利民辦學校的劃分標準。“合理回報”——這一介乎“營利”與“非營利”之間的產物也正式退出歷史舞臺。並且,新《民促法》規定,義務教育階段不得設立營利性質的民辦學校。

  未來,在新《民促法》真正落地後,民辦學校需要重新選擇法人屬性,進行財務清算、組織變革,財政、稅收、土地等方面的扶持與獎補政策也會發生相應的改變。對於民辦學校而言,重新登記無異於“傷筋動骨”。

  正是因為分類管理改革牽涉到各方利益,是民辦教育政策的一次重大調整。在國家層面,新《民促法》並沒有設定統一的過渡期。陳長河解釋道:“當時因為擔心設定統一的過渡期,會對民辦學校造成政策性恐慌,最終決定將過渡期的設置權交與地方政府。一方面,分配管理改革是一個燙手的山芋;另一方面,中國地域差異太大,不能一刀切。”

  民辦學校何去何從

  配套政策的不完善讓這部法律陷入無法落地的尷尬處境,民辦教育領域對該法爭議的聲音也依然普遍存在。

  陳長河說:“新《民促法》修訂初期,許多民辦學校都有一個疑惑,那就是想分類管理是不是要資產充公。”實際上,在地方具體實施細則正式公布前,民辦學校中仍然有著這樣的憂慮。

  新紀元教育集團董事長陳偉誌表達了他的擔憂,從教育工作者的角度來講,我們會思考這部法律是不是來的早了些,擔心它能否促進民辦教育整體的發展。尤其是在具體財務管理制度仍不明朗的情況下。據他介紹,身邊許多民辦教育領域的朋友也有類似的擔憂。

  然而,久宇思國際教育創始人羅莎則表達了不同的觀點:“民辦教育正是一個需要新民促法的階段。近幾年,國際民辦學校數量瘋漲,進入資本市場的國際民辦學校也大幅增加,但是國家的管理規範一直不清晰。”

  這種對新《民促法》評價不一的現狀也反映在了全國民辦教育研究聯盟副秘書章露紅的調研報告中。作為浙江省民辦教育文件起草者之一,在新《民促法》出臺後,她與團隊在浙江省內做了多次調研。新近的調查結果顯示,“舉辦者對分類管理法律精神的理解和預案仍存有較大差異”。

  章露紅介紹,有的舉辦者對選擇策略和發展預期已有清晰考慮,甚至能給出多種應對方案。有的舉辦者,還不能充分理解分類管理的重要意義和基本的政策框架,在民辦教育公益性和營利性的關系、非營利性民辦學校和高收費的關系等基本問題上,“許多人還認識模糊、存有分歧”。

  盡管如此,民辦學校分類管理時代的到來已成為不爭的事實,除了義務教育階段民辦學校外,大多數民辦學校面臨著如何選擇的問題。分類管理改革不僅意味著民辦學校需重新登記,還意味著相關的收費、稅收以及政府扶持政策都會發生變化。

  例如在稅收政策方面,非營利性民辦學校與公辦學校享有同等待遇,而營利性民辦學校作為企業法人,需要繳納企業所得稅。同時,登記為營利性民辦學校後,民辦學校原本在土地等方面享有的扶持政策都會有所縮減。

  羅莎正在與國內某知名高校合作開展一項關於新《民促法》的研究課題,她註意到,民辦學校辦學初衷不同,選擇態度也各不相同。“一些民辦學校董事長有教育情懷,辦學是否賺錢並不重要,他們明確提出將申請非營利。但絕大多數企業家是逐利者,看到教育的風口,想通過教育做資產打包上市,他們對於如何登記的問題會比較焦慮。”

  陳偉誌算過一筆賬:“選擇登記為營利性質後,辦學成本要增加30%以上。”民辦學校需要在稅負、營收方面重新進行考量。然而,對於未來希望走資本化運作道路的企業而言,產權自由、定價自主依然使營利性登記散發出極強的誘惑力。

  廣東、湖北、甘肅等地的研究機構和地方教育行政部門做過摸底調查,結果顯示舉辦者的“營—非”選擇意願因地方民辦教育發展水平和政策環境呈現出差異性。比如廣東當代民辦教育研究院的一份調查,57%的舉辦者傾向於選擇或支持設立營利性民辦學校。

  而據湖北省的摸底調查,民辦本科高校(含獨立學院)中傾向選擇非營利性的占75%,民辦高職占90%,民辦中職占33.3%,民辦普通高中占50.5%,民辦幼兒園占50.4%,民辦非學歷機構占28.9%。

  身份之惑

  與此同時,實施細則不明也使得民辦學校陷入了身份之惑。新增的學校無法按照舊有的“民營非企業”身份進行登記,若遵照9月1日後施行的新《民促法》,相關部門卻又缺乏操作細則。

  而一些學校雖有身份變更意願,但也因缺乏配套細則而暫時擱置。北京盈科律師事務所程知音律師介紹,近期來律所咨詢相關法律問題的民辦學校辦學者,最大的困惑主要是“不知道做哪些準備”。在分配管理改革的過渡期,觀望仍是民辦學校的主流。但她同時也認為,“一項新的東西出來,總是需要一個消化期”。

  盡管在目前,民辦學校辦學者對新《民促法》的具體落實進度仍感到不確定,選擇態度各不相同,他們的政策訴求則表現出一定程度的趨同性。根據章露紅的調查,民辦學校舉辦者高度關註分類選擇的補償和獎勵方案以及選擇之後政府在稅收、用地、人事制度上的政策支持和辦學自主權的落實。

  資產處置問題是民辦學校關註的焦點。“目前,民辦學校最大的困惑是資產處置問題,存量學校都在觀望,等待地方政府制定實施細則和過渡期,看政府將會如何切割資產。”陳長河如此說道。

  而陳偉誌則反復提及分類選擇後的獎勵與補償方案,“第一,希望能夠有一定的補償;第二,政府的補償與支持政策應當能夠真正落地,無法落地要追責”。

  章露紅告訴記者,各地的政策研制已經取得了一定的進展。比如非營利性民辦學校收費有放開趨勢,現有民辦學校分類選擇的補償獎勵辦法和分類登記實施辦法已有初步方案,加大對非營利性民辦學校的支持力度,都成為各地政策設計的普遍共識。

  但陳長河認為,只有等到縣級政府實施細則正式出臺,新《民促法》才能夠真正落地,因為處置基礎教育階段民辦學校資產的權力主要掌握在縣級政府手中,這個過程不會太長。

  還在觀望

  業內人士普遍認為,新《民促法》的實施情況落後於預期。對於新法何時能夠真正落地,各地也依然沒有一個清晰的時間表。“在分類管理模式探索的問題上,新《民促法》較為特殊,中央將具體的落地方案交由地方制定”,程知音對經濟觀察報表示。“新《民促法》是一部授權性法律,各省在征求意見稿中給出了3-10年的過渡期,但我們國家的法律還沒有過這麽長的過渡期。”

  盡管2016年,在新《民促法》頒布後,教育部相關負責人在回答提問時表示:“之所以決定在2017年9月1日推行新《民促法》,是為了給各地制定具體辦法留出充分的時間。”然而,在新《民促法》出臺一年後,除了安徽、遼寧外,其余省份仍然尚未公布相應的實施細則,安徽與遼寧兩個省份出臺的文件也僅是框架性的指導意見。

  10月底,安徽、遼寧兩省相繼印發了“關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見”(簡稱“實施意見”)。兩份《實施意見》明確了兩省對民辦學校分類管理的具體細則,包括民辦學校管理登記辦法、土地與稅收優惠。

  章露紅透露:“目前,除了安徽和遼寧兩省出臺地方實施意見外,其他省市的配套政策尚處於公開征求意見或加緊研制階段。各省新政落地進度不一,這讓本次制度調整對未來民辦教育發展影響的不確定性增加。”

  之所以遲遲難以落地,與新《民促法》在分類管理制度上的重大改革密切相關。“對於分類管理制度,大家還不知道怎麽操作,擔心操作後會在民辦教育領域產生大的波動。另外,為了形成政策窪地,各省也在相互觀望。”一位《民促法》專家告訴記者。

  新《民促法》頒布後,各地召開了眾多的政策研討會和專家解讀會。關於這部法律將會走向何方、法律落地後對民辦教育的影響等問題,社會上討論的聲音接連不斷。

(責任編輯:李佳佳 HN153)
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