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大力促進民間投資政策措施落實情況評估與思考(上)

2017-09-27 11:25:13 中國經濟時報 

  編者按

  民間投資可以說是當前中國經濟的“短板”之一。當前民間投資的基本情況如何?是什麽原因造成民間投資低位運行?未來應該如何提振民間投資?近期,受國務院委托,國家行政學院開展了“大力促進民間投資政策措施落實情況”第三方評估。鑒於這個研究報告的重要性,中國經濟時報智庫版特對其評估結果進行摘編刊發,以此引起各界思考和共鳴。

  國家行政學院經濟學部課題組

  2017年6—8月,按照國務院統一部署和李克強總理重要指示精神,受國務院辦公廳委托,國家行政學院對“大力促進民間投資政策措施落實情況”開展了第三方評估,並在9月13日向國務院第186次常務會議作了匯報。我們經濟學部有近20位專家學者參加了評估組,全程參與了這項工作。現就調研評估內容和政策完善,提出我們的觀察思考和政策建議。

  一、大力促進民間投資政策評估的背景和基本情況

  民間投資增速回落與經濟發展進入新常態、有些行業產能嚴重過剩、一部分民營企業的創新能力不足等有關。

  改革開放以來,黨和政府對民營經濟、民間投資發展的認識不斷深化,出臺了許多重要的政策和制度。民營經濟、民間投資成為促進我國經濟發展、調整產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的重要力量。進一步鼓勵和引導民營經濟、民間投資健康發展,對於增強經濟發展活力、改善民生和促進社會和諧具有重要意義。黨的十八大以來,習近平總書記多次強調“兩個毫不動搖”“三個沒有變”,為推動民營經濟、民間投資健康發展指明了方向,吃了定心丸。李克強總理多次召開會議研究討論民營經濟、民間投資發展問題。黨中央、國務院高度重視民營經濟、民間投資發展。近年來,出臺了一系列大力促進民間投資、激發民營經濟活力的政策措施。我們開展“大力促進民間投資政策措施落實情況”第三方評估,就充分說明了黨和政府對民營經濟發展、民間投資的高度重視。

  黨的十八大以來,黨中央、國務院為推動重大經濟和社會政策的落實和落地,不斷創新工作方式,除加大督查力度以外,還邀請一些重要的機構對一些重大經濟社會政策和舉措落實情況進行第三方評估。2014年國務院辦公廳委托國家行政學院進行“簡政放權,激發市場和社會活力”政策落實情況的評估;2015年國務院辦公廳委托國家行政學院進行“推進簡政放權、放管結合、優化服務”政策落實情況全國評估;2016年國務院辦公廳委托國家行政學院進行“促進民間投資政府管理和服務”情況評估;2017年國務院辦公廳委托國家行政學院進行“大力促進民間投資政策措施落實情況”評估。

  那麽,為什麽2016—2017年連續兩年重點圍繞促進民間投資進行評估呢?我們感到,與這兩年民間投資出現了一些波動有關系。近年來,我國民間投資增速有所回落,主要原因是什麽?外界有質疑我國營商環境出了問題,我們如何看待?相對於2014年之前的民間投資增速接近20%甚至20%以上的速度而言,這兩年的民間投資增速的確有所下降,對此我們也不需要加以掩飾。我們感到,民間投資增速回落的原因是多方面的,與我們經濟發展進入新常態有密切關系,宏觀經濟增速及其政策換擋,作為GDP有效組成部分和拉動經濟重要馬車的投資,當然也要增速換擋。與我們某些行業特別是傳統的重化工業產能過剩有關系,因為我們有些行業產能嚴重過剩,相對新增產能的需求不那麽旺盛。還與一部分民營企業的創新能力不足有關系。當然,也與我們整個營商環境需要進一步改善有關系(見圖)。

  這些年,中央出臺了一系列鼓勵性政策。但即便政策很多,民間資本投資信心仍然不強,這幾年主要特征為:(1)增速從2012年年初的接近30%緩慢下降至2015年第三季度的10%;(2)增速在2015年第四季度開始大幅度下滑,2016年第二季度只有2%;(3)2016年第三季度增速開始緩慢上升,但是截止到2017年上半年,增速也沒有超過10%;(4)民間投資占比從2014年的30%下降到2017年的15%。

  四大區域都呈現2015年增速>2017年上半年增速>2016年增速的趨勢(見表格),這說明民間資本投資雖有恢復,但是仍然沒有恢復到2015年水平。從四大區域比較看,東北和西部地區民間資本投資面臨較大困難。從分省情況看,前六位是海南16.92%、寧夏13.83%、廣東13.5%、上海12.25%、吉林12.20%、貴州11.925%;後六位是甘肅-2.126%、陜西-3.627%、雲南-4.128%、內蒙古-6.529%、新疆-21.730%、遼寧-67.1%。有的省份民間投資數據高於整體水平,比如浙江省的民間投資增速,1—8月份增長14.4%,整個投資增長9.5%,民企的增速超過了整個投資增速。這是為什麽?相當一部分民營企業創新能力比較強,因為創新能力比較強,市場份額比較大,產生的投資需求也比較旺盛。

  2017年6—8月,國家行政學院評估組按照國務院辦公廳要求,重點圍繞進一步放開市場準入、政府和社會資本合作(PPP)和民間投資“26條”等政策措施落實情況,分赴吉林、廣東、青海、江西、浙江等5個省,召開政府部門、民營企業、金融部門等參加的座談會40余場,走訪及座談企業300多家,並對31個省份的企業進行了電子問卷調查,回收企業有效問卷2167份。此外,我們還利用大數據對群眾的獲得感進行了網絡輿論評估。經過認真研究分析,形成評估意見,並在9月13日向國務院第186次常務會議作了匯報。

  國務院總理李克強主持國務院常務會議,聽取國務院第四次大督查情況和重點政策措施落實第三方評估匯報。其中,全國工商聯、國家行政學院分別就對推動大眾創業萬眾創新、促進民間投資等重點政策措施落實情況進行了第三方評估匯報。李克強總理等領導同誌對第三方評估匯報給予了充分肯定,9月13日當晚的央視新聞聯播中報道了國務院常務會議精神。國務院常務會議指出,開展第三方評估對提高公共政策績效具有把脈會診和促進完善的積極作用,是督查工作的重要補充。評估表明,實施上述政策,對推動經濟發展和結構轉型升級、增強內生動力、擴大就業發揮了重要作用。評估報告還對完善政策、優化環境、加強統籌等方面提出了意見建議。會議要求,要運用好評估成果。國家發展改革委要會同有關部門,認真梳理研究提出的問題和建議。一要以市場主體感受和訴求為導向,圍繞適應新產業新業態快速發展填補政策盲區、完善創業投融資體系、提升“雙創”服務體系水平、破解民間投資隱形障礙等,進一步推動政策完善和創新,不斷優化營商環境,增強民間投資、外商投資信心和創業創新活力。二要加強政策配套。制定政策實施細則要緊扣政策設定的目標,避免市場主體被不合理的門檻擋住或絆倒。三要加強政策協調,減少政策模糊地帶,提高可操作性。要用好新媒體等各種手段,使政策廣而告之,便利市場主體知曉、受益。

  國務院新聞辦公室於2017年9月15日上午舉行國務院政策例行吹風會,請國家行政學院常務副院長馬建堂介紹“大力促進民間投資”政策措施落實的第三方評估有關情況,請中華全國工商業聯合會副主席黃榮介紹“持續推進大眾創業、萬眾創新”政策措施落實的第三方評估情況並答問。國務院政策例行吹風會後,許多媒體都圍繞“大力促進民間投資”政策措施落實的第三方評估等情況進行了報道。總之,“大力促進民間投資”政策措施落實的第三方評估,比較好地完成了預訂目標,產生了良好的社會影響。

  二、大力促進民間投資政策地方落實的基本情況

  從我們的評估調研看,民企投資信心、意願和市場預期均有所增強,民間投資總體有所回升,扭轉了下滑的態勢。

  今年上半年,全國民間投資完成17萬億元,同比名義增長7.2%,比去年同期提高4.4個百分點,總體保持企穩回升態勢,扭轉了自去年以來增幅快速下滑的局面。從我們的評估調研看,各地認真落實黨中央、國務院促進民間投資的政策措施,在改善營商環境、放寬市場準入、深化政府和社會資本合作(PPP)、落實促進民間投資26條等方面穩紮穩打,成效顯著。不少民營企業對取得了積極進展評價頗高,有的用了“史無前例”的說法。廣大民營企業家總體上是非常滿意的,座談中有不少民營企業家特別強調感謝中央的好政策,民企投資信心、意願和市場預期均有所增強,民間投資總體有所回升,扭轉了下滑的態勢。

  問卷調查結果顯示,企業對當前鼓勵民間投資的相關政策措施滿意度高達92.8%。對當前的營商環境滿意度較高,高達97.2%。其中對於放寬民間投資標準、促進民間投資便利化、政策措施“一視同仁”和民間投資金融支持等具體措施的滿意率均在90%以上。87.7%的企業認為當前民企合法權益保護情況較之前有較大改善,82.3%的企業對於財產的不安全感縮小。68%的企業對於所在地區政府在減少審批事項、提高服務質量方面評價較高。63%的企業所處行業的政府監管效果較好。同時,運用大數據分析關於促進民間投資26條政策措施的輿論評價。結果顯示,六省一市(吉林省、廣東省、青海省、江西省、浙江省、深圳市)民眾總體上對促進民間投資26條的政策措施表示滿意,如,廣東省達到76.1%,青海省滿意率為74.2%。總體而言,民眾通過網絡對政府促進民間投資的政策措施表示肯定。

  (一)“放管服”綜合改革不斷深化,民企營商環境逐步改善。各地行政審批事項大幅減少,審批程序不斷優化,針對民間投資的顯性或隱性門檻不斷減少。浙江省加快投資項目在線審批監管平臺建設和應用,推進“最多跑一次”改革,“讓數據多跑路、企業少跑腿甚至不跑腿”,到2017年底在線審批將覆蓋80%以上的審批事項。吉林省專門成立了軟環境建設辦公室,與騰訊公司合作,實地明察暗訪與大數據、網絡平臺相結合,對軟環境建設進行公開監督。在全省範圍內實現“32證合一”,“一次性跑動”即可實現多證同步辦理。廣東省先後出臺了33項配套政策。嚴禁擅自設置市場準入門檻,支持民營資本進入法律法規未明確禁止的行業和領域,享受與其他各類投資主體同等的優惠政策。江西省制定了“80條”和“20條”兩個降低企業成本、優化環境的文件,全省設區市配套措施超過600條。贛州市推行行政審批“容缺受理”,對審批次要材料不全的,先行受理並實質性審批,允許辦事人在領證時補交,大大縮短了行政審批周期。

  (二)減稅降費力度不斷加大,民企發展負擔有所下降。各地認真落實中央出臺的減稅降費政策,不斷加大清費力度,讓民營企業真正得到實惠。廣東省全面推開營改增,截止到今年4月底,實現給企業減稅1000多億元。吉林省組織開展全省涉企收費檢查,重點檢查各類“紅頂中介”及行業協會依托行政權力、壟斷地位亂收費等九大問題,嚴肅查處商業銀行亂收費行為,切實減輕企業負擔。青海省采取“租讓結合、先租後讓、長期租賃”的方式供應土地,有效降低民營企業用地成本。江西省贛州市按照“能減則減、能降則降、能低則低,使企業最大限度地享受到政策紅利”的原則,制定出臺了90條降成本措施,涵蓋稅費、用能、用地、用工、物流、財務、政務服務等多個方面。僅2016年,全市企業就實現降本減負80.73億元。今年1—6月,全市共為企業減負61.21億元。

  (三)PPP項目加快推進,民企參與度穩步提升。PPP改革持續展開,民營企業參與程度穩步提升。青海省專門成立PPP工作協調領導小組,研究出臺實施意見,制定相關配套政策,完善價格、稅費等優惠政策。廣東省13個市制定了本市PPP實施意見、方案或操作指南等區域指導性文件,19個市建立了PPP協調管理工作機制。目前,廣東省納入國家發展改革委公開推薦PPP項目庫的30個已簽約落地項目中,民間資本參與的項目有17個,參與程度達到56.7%。浙江省民間資本正在通過PPP加速進入基礎設施和公共服務領域,民間投資基礎設施占全部基礎設施投資比重從2012年的14.1%提升到今年1—6月的18.3%。總投資超千億元的杭紹臺鐵路、杭溫高鐵項目,完全由民間資本控股,成為國家鐵路PPP示範項目。江西省贛州市進入執行階段的PPP項目已達到25個。其中,章貢區社區(村)居家養老服務中心、章貢區環衛工程提升及停車場運營、會昌縣人民醫院等一批項目已成功引進民間資本投資運營管理。吉林省鼓勵民間資本通過政府購買服務的模式,進入城鎮供水、供熱、汙水處理等城市基礎設施領域的運營和養護,鼓勵民間資本通過參與國有企業改制重組、股權認購等方式進入城市基礎設施PPP項目。

  (四)金融服務不斷改善,民企融資渠道逐漸拓寬。為緩解民營企業融資難、融資貴等問題,各地不斷改善、提升金融服務。吉林省鼓勵國開行、農發行等政策性、開發性金融機構對小微企業提供信貸支持,推動建立“銀稅互動”合作機制,創新研發了“政銀投保模式”中小企業貸款,有效發揮政府和擔保公司的協調管理作用。廣東省財政專門出資38.3億元設立中小微企業發展基金,重點支持處於種子期、初創期的企業、項目。針對中小微企業貸款難問題,組建政府主導的中小企業政策性擔保或再擔保機構。針對中小微企業因缺乏有效抵押資產、抵禦風險能力不高導致銀行“惜貸”問題,設立省市縣三級中小微企業信貸風險補償資金,目前已累計支持4100多家中小微企業獲得貸款總額超過300億元。浙江省引導民營企業成立投資基金,支持民間投資,分別成立了500億元的“浙民投”和1000億元的中國實業。專註於金融服務、醫療健康、節能環保、先進制造及高端裝備業和國有企業改革等領域。在促進民間投資、國企混合所有制改革等方面發揮了積極作用。江西省開展“百家銀行進千企”的政銀企對接活動,幫助企業融資1834億元,降低融資成本73.4億元。推廣“誠商信貸通”,供銀行等金融機構實行差別化的信貸政策,使個體工商戶的商譽轉化為創業資本。

  三、當前民間投資領域存在的困難和問題

  評估發現,當前民間投資領域仍存在“三難”“四高”和“五憂”等問題,制約了促進民間投資政策的實施效果。在調研評估時,一位女企業家在談到企業困難時當場流淚。

  (一)“三難”擡高了民間投資的門檻,壓縮了民間投資的領域

  1.進入難。民間資本的進入難主要體現在部分壟斷行業開放程度不夠、PPP項目中的不規範,以及部分領域的準入隱性障礙。電力、鐵路、銀行、油氣、電信等壟斷行業已逐步向民間資本開放,但能夠成功進入這些領域的企業寥寥無幾,地方政府部門和企業也反映這些領域的開放環節、對民企的各種過高要求都不足以吸引大量的民間資本進入。評估問卷調查數據也顯示,超過29%的企業認為市場準入放開得不夠是影響民間資本投資積極性的主要因素。目前主要吸引社會民間資本的PPP項目也遇到較大挑戰。由於目前對民間資本開放的領域主要是市政基礎設施領域,資金規模要求高,很多民企無力進入,而同時民企能夠進入的公共服務領域,很多又沒有開放,這直接導致民間資本在進入PPP項目過程中的“有心無力”。浙江貝達藥業自主研發了我國新藥凱美納,曾獲2015年度國家科學技術進步一等獎,是我國第一個獲此殊榮的化學創新藥,療效和安全性都優於同類進口產品。2016年凱美納作為唯一國產創新藥參與了首批國家藥品價格談判,並主動承諾降價54%。但是在市場準入方面仍然面臨重重困難:不僅產品進不了醫院,患者買不到藥品,而且,患者也享受不了報銷政策。

  2.做大難。在資金供給和人才供給上,民間企業都面臨較大困難。一方面,根據第三方評估問卷調查數據,超過52%的企業認為影響民間投資積極性的主要因素是融資難、融資貴問題。銀行向民營企業貸款時,一是貸款周期短,民營企業的貸款期限往往僅為一年,而貸款的審查周期則經常長達2-3個月;二是貸款金額小,遠遠解決不了民營企業的資金需求;三是銀行要求高,銀行對民營企業貸款的抵押物要求較高,很多輕資產的民營企業根本拿不到貸款。另一方面,民營企業擴大投資所需要的人才要素支撐不足。以當前教育和醫療為例,國家已經出臺多項政策,鼓勵公立學校和醫院的教師、醫生去民營學校和民營醫院,但因社保水平、工資待遇、職稱評定等目前都存在制約,這種流動規模極低。

  3.做強難。民企合法做大不易,做強更難。一是知識產權保護意識不強導致很多企業的創新收益得不到保障。廣東省深圳一家手機生產商的負責人反映,蘋果手機模仿了他們的一些技術,卻沒有付出任何成本。二是政府對民企產品的支持力度不夠。廣東省深圳一家生產警用裝備的民企反映,很多地方政府在購買警用裝備時,沒有理由地偏好摩托羅拉等外國的產品,他們產品在荷蘭競標都能夠打敗摩托羅拉,在國內某些地方政府那兒卻無法獲勝。三是缺乏國家層面的統籌支持。評估過程中,有部分民企反映國家應該有意識地出臺規劃和政策扶持一批民營企業,對符合一定標準的民營企業給予土地、資金、人才等多方面的支持,讓民企做大做強和國企做大做強同時進行。

  (張占斌、樊繼達、黃錕、王海燕等執筆)

  

(責任編輯:何一華 HN110)
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